A.C. 4394
Presidente, il decreto-legge è parte integrante della strategia della maggioranza di Governo sull'immigrazione: interviene sui flussi, realizza un nuovo modello di accoglienza, rimpatri e integrazione, e pone in modo chiaro il punto di essere severi con chi non rispetta le regole e di integrare invece chi le rispetta.
Per quanto riguarda la parte del decreto-legge di diretta competenza della I Commissione, l'articolo 8 modifica il decreto legislativo n. 142 del 2015, recante norme in materia di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Le modifiche riguardano: l'iscrizione nell'anagrafe della popolazione residente del richiedente protezione internazionale presente nei centri di accoglienza; il mantenimento per il richiedente protezione internazionale che sia oggetto di un provvedimento di respingimento, e non solo di un provvedimento di espulsione, della misura restrittiva del trattenimento, qualora si ravvisi che la domanda sia stata presentata allo scopo di ritardare o impedire il respingimento o l'espulsione; la partecipazione del richiedente protezione internazionale al procedimento di convalida del provvedimento di trattenimento nei centri di permanenza per il rimpatrio (ex CIE), ove possibile a distanza, mediante collegamento audiovisivo; e infine le prospettive di impiego di richiedenti protezione internazionale in attività di utilità sociale.
La lettera b) dell'articolo 8 interviene sull'azione dilatoria dell'espulsione, introducendo la medesima previsione per il destinatario di un provvedimento di respingimento, per introdurre misure idonee ad evitare il rischio di fuga di stranieri che possano presentare richieste pretestuose e strumentali. La lettera b) introduce al punto 3 la previsione che la partecipazione del richiedente protezione internazionale al procedimento di convalida del provvedimento di trattenimento nei centri per il rimpatrio avvenga, ove possibile, a distanza, mediante collegamento audiovisivo tra l'aula di udienza e il centro dove è trattenuto, comunque assicurando la contestuale, effettiva e reciproca visibilità e udibilità delle persone presenti, e sempre consentendo la presenza di un difensore o suo sostituto nel luogo ove si trovi il richiedente. Un operatore della Polizia di Stato è presente nel luogo dove si trova il richiedente, ne attesta l'identità, il dato dell'osservanza delle disposizioni che assicurano contestuale visibilità e possibilità di udire delle persone coinvolte nel colloquio, redige verbale delle operazioni svolte. Le specifiche tecniche relative alla modalità di realizzazione del collegamento audiovisivo sono stabilite d'intesa tra i Ministri della giustizia e dell'interno entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto.
La lettera b-bis), introdotta nel corso dell'esame al Senato, prevede che non possono essere trattenuti nei centri di permanenza per i rimpatri i richiedenti asilo le cui condizioni di vulnerabilità, e non solo di salute, siano incompatibili con il trattenimento.
La lettera d) introduce nel decreto legislativo n. 142 del 2015 il nuovo articolo 22-bis, relativo alla partecipazione dei richiedenti protezione internazionale su base volontaria in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali. Questo è un punto molto importante, che prende avvio anche da numerose esperienze positive che in molti comuni si sono realizzate nel corso di questi anni. La disposizione, nel rinviare alla normativa vigente in materia di lavori socialmente utili, individua nel prefetto, d'intesa con i comuni e con le regioni e le province autonome, il soggetto promotore di tale tipo di attività, anche con la stipula di protocolli di intesa con i comuni, con le regioni e le province autonome, e con le organizzazioni del terzo settore. L'impiego dei richiedenti protezione internazionale su base volontaria in attività di utilità sociale in favore della collettività locale si svolge nel quadro delle disposizioni normative vigenti.
L'articolo 9 modifica il Testo unico dell'immigrazione, il decreto legislativo n. 286 del 1998. In particolare introduce modalità di annotazione dello status di protezione internazionale sul permesso di soggiorno di lungo periodo per i titolari di protezione internazionale rilasciata da uno Stato diverso da quello che ha rilasciato il permesso di soggiorno; rende possibile l'allontanamento dello straniero con permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo e titolari di protezione internazionale verso lo Stato membro che ha riconosciuto la protezione internazionale, ovvero verso altro Stato non dell'Unione europea in presenza di motivi di sicurezza dello Stato o di ordine e sicurezza pubblica; e infine prevede la trasmissione con modalità informatica della domanda di nulla osta al ricongiungimento familiare e la riduzione da 180 a 90 giorni del termine per il suo rilascio.
L'articolo 12 autorizza il Ministero dell'interno ad assumere fino a 250 unità di personale a tempo indeterminato per il biennio 2017-2018, da destinare agli uffici delle commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e della commissione nazionale per il diritto di asilo. La necessità di aumentare le risorse umane degli uffici delle commissioni richiamate deriva dagli impegni connessi all'eccezionale incremento del numero delle richieste di protezione internazionale e con la finalità di far fronte alle esigenze di servizio per accedere alla fase dei colloqui.
L'articolo 14 prevede l'incremento di 20 unità per le sedi in Africa del contingente di personale a contratto, impiegato presso le sedi diplomatiche e consolari, per le accresciute esigenze connesse al potenziamento della rete nel continente africano, derivanti anche dall'emergenza migratoria. Per tali finalità è autorizzata la spesa di 203 mila euro per il 2017, di 3.554.000 euro per il periodo 2018-2025 e di 485 mila euro a decorrere dall'anno 2026. È previsto inoltre un incremento di spesa di 2 milioni e mezzo di euro per l'anno 2017, e di 5 milioni di euro a decorrere dal 2018 per l'invio nel continente africano di personale dell'Arma dei carabinieri per i servizi di sicurezza delle rappresentanze diplomatiche e consolari.
L'articolo 15 inserisce un nuovo comma 6-bis all'articolo 4 del Testo unico sull'immigrazione, riguardante l'inserimento di alcune particolari tipologie di informazioni nel sistema d'informazione Schengen (il sistema di informazione Schengen è un sistema automatizzato per la gestione e lo scambio di informazione tra i Paesi aderenti alla convenzione di Schengen). L'articolo 17 introduce disposizioni in materia di identificazione degli stranieri soccorsi in operazioni di salvataggio in mare o rintracciati come irregolari in occasione dell'attraversamento della frontiera. Si prescrive che lo straniero venga condotto presso appositi punti di crisi e che qui sia sottoposto a rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico e al contempo riceva informazioni sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell'Unione europea e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito. A tal fine è introdotto un nuovo articolo 10-ter al Testo unico sull'immigrazione. Le nuove disposizioni sono conseguenti al quadro normativo europeo in materia di identificazione dei migranti che si fonda principalmente sul Regolamento dell'Unione europea n. 603 del 2013. In base alla disposizione in esame, i punti di crisi possono essere allestiti nelle strutture di cui al decreto legge n. 451 del 1995, ossia i cosiddetti centri di accoglienza istituiti nel 1995 dalla “legge Puglia” e nelle strutture di prima accoglienza disciplinate dal decreto legislativo n. 142 del 2015. Secondo questa disciplina, quei centri adempiono infatti alle esigenze, oltre che di prima accoglienza, di espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica dello straniero. Presso i punti di crisi, il cittadino straniero è sottoposto all'operazione di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico. Al contempo, lo straniero riceve informazioni sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell'Unione europea e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito. Come misura di deterrenza rispetto al reiterato rifiuto dello straniero di sottoporsi al rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico, il comma 3 prevede che tale rifiuto costituisce rischio di fuga ai fini del trattenimento nei centri di cui all'articolo 14 del Testo unico dell'immigrazione. Il trattenimento è disposto dal questore caso per caso, ed ha efficacia fino a un massimo di 30 giorni dall'adozione del provvedimento, salvo ne cessino prima le esigenze.
L'articolo 18 stabilisce che il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno è tenuto ad assicurare la gestione e il monitoraggio, attraverso strumenti informatici, dei procedimenti amministrativi in materia di ingresso e soggiorno irregolare, anche attraverso l'attivazione di un sistema informativo automatizzato che dovrà essere interconnesso con i centri e i sistemi indicati, assicurando altresì lo scambio di informazioni tempestivo con il sistema di gestione e accoglienza del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione dello stesso Ministero dell'interno. L'articolo attribuisce infine alla competenza della procura distrettuale le indagini per i delitti di associazione per delinquere finalizzati a tutte le forme aggravate di traffico organizzato di migranti.
L'articolo 19 interviene con la finalità di rafforzare l'effettività delle espulsioni e di potenziare una rete di centri di permanenza per i rimpatri. In primo luogo i centri di identificazione ed espulsione sono configurati come centri di permanenza per i rimpatri, qualificati come strutture a capienza limitata dislocate in tutto il territorio nazionale, sentiti i presidenti di regione, con una rete volta a raggiungere una capienza totale di 1.600 posti. A tali centri si applicano le disposizioni sulle visite di cui all'articolo 67, della legge n. 354 del 1975 sull'ordinamento penitenziario.
Ricordo che il decreto legislativo n. 286 del 1998 prevede che, quando non sia possibile eseguire con immediatezza l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera o il respingimento, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di identificazione ed espulsione più vicino. Tra le situazioni che legittimano il trattenimento rientrano, oltre all'arresto in flagranza e al fermo, anche quelle riconducibili alla necessità di prestare soccorso allo straniero o di effettuare accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità, ovvero di acquisire i documenti per il viaggio e la disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo. L'obiettivo di questa norma è realizzare strutture di capienza limitata in grado di assicurare condizioni di trattenimento che garantiscano l'assoluto rispetto della dignità della persona.
L'ampliamento della rete dei centri di permanenza per i rimpatri dovrebbe incrementare la capienza attuale, che di fatto è di circa 360 posti, fino a 1.600 posti. Si tratta dunque di un incremento di 1.240 posti che avverrà nell'arco di un periodo ben determinato. Il comma 2 prevede la proroga, previa convalida del giudice di pace, di ulteriori 15 giorni del periodo massimo di trattenimento nei centri, nei casi di particolare complessità delle procedure di identificazione e di organizzazione del rimpatrio, con riferimento allo straniero che sia già stato trattenuto presso le strutture carcerarie per 90 giorni e ulteriormente trattenuto nel centro per 30 giorni. Inoltre, nel caso in cui sia stata disposta l'espulsione a titolo di sanzione o alternativa alla detenzione, ma non sia possibile disporre il rimpatrio per cause di forza maggiore, si prevede che l'autorità giudiziaria disponga comunque il ripristino dello stato di detenzione per il tempo strettamente necessario all'esecuzione del provvedimento di espulsione. Il provvedimento inoltre interviene sull'espulsione a titolo di sanzione o alternativa alla detenzione, disciplinata dall'articolo 16 del Testo unico dell'immigrazione. Tale articolo prevede che il giudice possa sostituire la pena detentiva con la misura dell'espulsione nel pronunciare sentenza di condanna per un reato non colposo, quando ritiene di dover irrogare la pena detentiva entro il limite di due anni e non ricorrano le condizioni per ordinare la sospensione condizionale della pena, ovvero nel pronunciare sentenza di condanna per il reato di ingresso e soggiorno illegale nello Stato, qualora non ricorrano cause ostative che impediscono l'esecuzione immediata dell'espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
L'articolo 19-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, stabilisce che le disposizioni del decreto-legge non si applicano ai minori stranieri non accompagnati. Disposizioni specifiche e di particolare tutela nei confronti dei minori stranieri non accompagnati sono infatti dettate dal testo approvato in via definitiva dalla Camera il 29 marzo 2017, recante misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati.
L'articolo 20 pone in capo al Governo la presentazione alle competenti Commissioni parlamentari di una relazione sullo stato di attuazione delle disposizioni del decreto-legge con particolare riferimento agli effetti prodotti e ai risultati conseguiti. Il Governo provvede a tale adempimento entro il 30 giugno di ogni anno per gli anni 2018, 2019 e 2020.
L'articolo 21 disciplina l'applicazione delle disposizioni del decreto ai procedimenti amministrativi o giudiziari in corso, fissando al 17 agosto 2017 l'entrata in vigore della riforma per quanto concerne il giudice competente e nuovi procedimenti giudiziari in materia di protezione internazionale e immigrazione; fino ad allora continueranno ad applicarsi le disposizioni previgenti.
L'articolo 21-bis, introdotto nel corso dell'esame in sede referente, proroga al 15 dicembre 2017 la sospensione degli adempimenti e dei versamenti fiscali contributivi e assicurativi obbligatori per i datori di lavoro privati e per i lavoratori autonomi operanti nel territorio dell'isola di Lampedusa. La norma inoltre demanda ad un provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate il compito di definire le modalità e termini per effettuare gli adempimenti tributari diversi dai versamenti.
In conclusione, osservo che il decreto si inserisce nella strategia e nella programmazione dell'Unione europea per il governo dell'immigrazione. In particolare, il 2 marzo 2017, la Commissione europea ha presentato la comunicazione per una politica dei rimpatri più efficace nell'Unione europea, un piano d'azione rinnovato e questo piano d'azione ha introdotto una serie di elementi che sono puntualmente indicati e ripresi anche nel decreto-legge in esame.
Si tratta, infine, Presidente, di un provvedimento molto importante, perché riforma la legislazione sull'immigrazione e contribuisce a costruire un sistema basato su alcuni punti chiave: la creazione di centri di identificazione per chi deve essere espulso, sparsi su tutta la penisola; il fatto che i rifugiati debbano essere accolti per non più di sei mesi; la possibilità di lavorare e, quindi, di integrarsi nella comunità.
Chi fugge da guerre e carestie deve essere aiutato, difeso, accolto, si tratta di un principio di civiltà giuridica e di umanità irrinunciabile, che segna la differenza tra i sistemi democratici e i sistemi autoritari. Per questo, l'immigrazione deve essere governata senza creare allarmismi e paure, superando le gestioni improvvisate ed emergenziali del passato e realizzando un sistema che, con tempi rapidi e procedure efficaci, riesca a distinguere chi ha il diritto di restare e chi deve essere rimpatriato.
L'obiettivo è favorire un nuovo modello di accoglienza il più possibile diffusa, che si può realizzare all'interno della politica dell'Unione europea con la collaborazione e il coinvolgimento delle regioni e dei comuni: il decreto-legge in esame va in questa direzione.